2017年中國鹽改：完善專營制度 激活市場活力

2017-02-16中國經(jīng)濟時報《小康》記者 麥婉華

   食鹽專營曆史可追溯到2600多年前齊國時期，并在之後朝代更疊中強化。新中國也實行食鹽專營制度，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這種壟斷專營體制也暴露出問題。2017年1月1日，國務(wù)院印發(fā)的《鹽業(yè)體制改革方案》正式實施，國家對食鹽專營制度進(jìn)一步完善。
　食鹽，是人類重要的食材、調(diào)味料，被稱為百味之首，食肴之將。在中國的地理分布上，東部出海鹽、中部出井鹽、西部出湖鹽，因鹽而興的城鎮(zhèn)貫穿東西南北。江蘇鹽城、四川自貢、山西運城分別是海鹽、井鹽、湖鹽的代表。
　乍看之下，一顆顆晶瑩的鹽如此渺小，卻對人們的生活甚至國家都非常重要。其中，食鹽專營制度是中國自古以來對食鹽進(jìn)行管理、銷售的重要方式之一。
　2016年5月5日，國務(wù)院印發(fā)了《鹽業(yè)體制改革方案》(以下簡稱“《方案》”)，對推進(jìn)鹽業(yè)體制改革做出總體部署，明確了改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)。2017年1月1日，《方案》正式實施。
　其中，《方案》提出了價格放開、流通銷售松綁等方面。此次鹽改是否意味著食鹽專營制度退出了曆史舞臺?國家發(fā)改委體改司巡視員王強表示，此次改革是在食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進(jìn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。食鹽生産和銷售的準(zhǔn)入門檻并沒有放開。
　那麼，食鹽專營制度究竟在中國曆史上經(jīng)曆了什麼變遷?對中國的鹽業(yè)有什麼影響?本次鹽改將給中國鹽業(yè)帶來怎樣的變化?
　食鹽專營曆史源遠(yuǎn)流長
　說到食鹽專營制度，其曆史可謂源遠(yuǎn)流長。四川省自貢市鹽業(yè)曆史博物館副館長程龍剛向《小康》記者介紹，關(guān)于曆史上的食鹽專營制度，最早可以追溯到2600多年前，春秋戰(zhàn)國時期的齊國。當(dāng)時的齊國有一宰相名為管仲，他首創(chuàng)鹽政大法——《正鹽筴》，這是中國首部鹽業(yè)法典。管仲對鹽實行“官山海”的國家專賣政策。
　“‘官山海’當(dāng)中的‘山海’意思是自然礦物，這當(dāng)中最重要的就包括了鐵和鹽。以鹽為例，鹽的生産以老百姓為主，然後官府進(jìn)行收購、運輸和銷售。官府寓租稅于鹽價之中，以增加國家收入。”程龍剛說。
　在漢初，中國推行“與民休息”的政策，開放鹽禁就是其中的一項重要內(nèi)容。但到了漢武帝時，長期的對匈奴的衛(wèi)國戰(zhàn)爭緻使國庫日漸空虛。始元六年(公元前81年)二月，霍光以昭帝的名義下詔，召集各郡國專家60餘人，召開了著名的“鹽鐵會議”。“這次會議重要性在于，它繼續(xù)強化了食鹽專營制度。”程龍剛說。
　到了唐代中期，特別是安祿山之亂後，唐代朝廷財政赤字，于是食鹽國營又被提上了日程。但唐中期後的食鹽國營制度，和以前有很大不同，叫做“榷鹽法”。榷鹽法是指食鹽國家專賣制度，由以前的官運、官銷制改為就場專賣制。也就是說，鹽民生産食鹽，政府低價買來，再高價賣給商人，由商人運輸?shù)秸付ń?jīng)銷店販?zhǔn)邸＿@樣，政府不但控制了食鹽的貨源，也掌握了食鹽的批發(fā)環(huán)節(jié)。
　“明代，朝廷對食鹽的管理制度則是采用開中法。”程龍剛說，開中法主要指的是鼓勵商人運輸糧食到邊塞，然後讓他們換取鹽引﹐并給予販鹽專利的制度。因此，開中法實質(zhì)上是以力役和實物向明王朝換取食鹽專賣權(quán)。
　而清朝的食鹽專營制度是專商引岸制。清政府賦予一些商人食鹽壟斷權(quán)，商人因之獲利，國家隻對鹽商進(jìn)行管理和征稅，從而使財政得到保證。程龍剛說：“總結(jié)起來，專商引岸制就是‘産有定廠、運有定商、銷有定地’。古代的食鹽專營制的模式其實都有多多少少的不同，但它們的發(fā)展為現(xiàn)代的食鹽專營制度打下了基礎(chǔ)。”
　鹽業(yè)改革曾六次“流産”？
　那麼新中國成立後，食鹽的專營制度又是如何?1996年5月27日，國務(wù)院發(fā)布了《食鹽專營辦法》，本辦法再次完善和加強食鹽專營制度。目前，中國食鹽由中國鹽業(yè)總公司以及其旗下的各級鹽業(yè)公司專營，就是遵循此辦法實行。食鹽的生産、批發(fā)和儲運由政府指定，價格也由各地政府相關(guān)部門制定。
　經(jīng)過了多年的實施，食鹽專營制度也開始出現(xiàn)各種問題。國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司巡視員王強表示，我國鹽業(yè)體制主要特點是食鹽專營，這有曆史的原因，包括需要進(jìn)行食鹽加碘。過去食鹽供給能力差，以及保障偏遠(yuǎn)地區(qū)的碘鹽供應(yīng)等考慮，也取得了一定的成績，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這種壟斷專營體制也暴露出弊端。因此，對鹽業(yè)體制進(jìn)行改革勢在必行，要逐步實現(xiàn)鹽業(yè)專營化向市場化的平穩(wěn)過渡。
　王強說，弊端主要表現(xiàn)在三個方面。一是壟斷體制，推高鹽價，食鹽結(jié)束流通環(huán)節(jié)到消費者手裡的時候價格已經(jīng)大幅增加，極大影響了消費者福利和消費者選擇權(quán)。二是對行業(yè)發(fā)展有很大影響，壟斷專營體制抑制市場活力，整個行業(yè)的規(guī)模和效率都沒有得到充分的發(fā)揮，甚至導(dǎo)緻不同地區(qū)出現(xiàn)吃鹽難問題，也損害了生産者的利益。三是相關(guān)國企低效經(jīng)營，導(dǎo)緻腐敗等問題。效率低下，好指標(biāo)技術(shù)創(chuàng)新不足，質(zhì)量差，尋租等壟斷體制的問題都出現(xiàn)在這個行業(yè)內(nèi)，需要改革。
　事實上，關(guān)于鹽業(yè)的改革早已啟動，隻是進(jìn)展不大。據(jù)統(tǒng)計，從2001年起，國家曾制定過6次鹽業(yè)改革方案，試圖攻破鹽業(yè)專營的堡壘，但均以失敗告終。
　2001年3月，原國家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室提出主張廢除和修改過時的管理條例和專營辦法，實行政企分開。從2001年下半年開始有關(guān)部門對鹽業(yè)體制進(jìn)行調(diào)研，但此舉遭到鹽業(yè)既得利益群體極力反對，加之國家經(jīng)貿(mào)委撤銷，種種因素幹?jǐn)_，鹽業(yè)改革就此擱置。
　2003年，恰逢SARS(非典)爆發(fā)，搶鹽風(fēng)潮直接影響了鹽業(yè)改革的進(jìn)程。另外，由于國務(wù)院機構(gòu)改革，鹽業(yè)管理職能劃歸給國家發(fā)改委工業(yè)司，改革方案再度擱淺。
　2004年，國家修訂鹽業(yè)管理條例，第三次鹽業(yè)體制改革開始。同年7月29日，《鹽業(yè)管理條例(完善修改稿)》由中國鹽業(yè)協(xié)會完成并轉(zhuǎn)交給國家發(fā)改委。可方案最終未公布。
　2006年，受發(fā)改委工業(yè)司、體改司委托，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所“我國鹽業(yè)體制改革研究”課題組到多地調(diào)研。但由于2008年3月國務(wù)院大部制改革後，發(fā)改委工業(yè)管理職能劃歸給工信部，鹽業(yè)體制改革工作遭遇第四次擱淺。
　2009年，時任國務(wù)院總理溫家寶作出的《政府工作報告》中提出要加快鹽業(yè)體制改革。同年4月，由國家發(fā)改委牽頭，聯(lián)合工信部等部委成立了鹽業(yè)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，確定在廣泛調(diào)查和深入研究基礎(chǔ)上制定了鹽業(yè)體制改革方案初稿。但最終，第五次鹽改方案仍然擱淺。
　第六次提出鹽業(yè)改革是在2011年。當(dāng)時，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所鹽改課題組指出，食鹽專營體制改革是我國鹽業(yè)體制改革的中心環(huán)節(jié)。但是，因為受到既得利益者的反對，社會各界翹首以待的鹽改仍然沒有成功。
　完善食鹽專營，激活市場活力
　經(jīng)曆上述6次的鹽業(yè)改革敗局，本次的鹽業(yè)專營體制改革可謂備受期待。
　首先，改革的一個重要部分是開放鹽産品價格。過去，食鹽是由政府定價，今後，食鹽價格由企業(yè)根據(jù)生産經(jīng)營成本、食鹽品質(zhì)、市場供求狀況等因素自主決定。“這是符合市場運行規(guī)律的措施。”程龍剛說。
　其次，對食鹽生産企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)來說，更關(guān)鍵的在于允許現(xiàn)有食鹽定點生産企業(yè)進(jìn)入流通銷售領(lǐng)域，食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨區(qū)域經(jīng)營。改革之前，食鹽生産企業(yè)生産的食鹽隻能賣給食鹽批發(fā)企業(yè)。改革後，生産企業(yè)作為真正的市場主體可以確立自己的品牌和價格，省級食鹽批發(fā)企業(yè)可跨省經(jīng)營，省級以下食鹽批發(fā)企業(yè)可在本省範(fàn)圍內(nèi)開展經(jīng)營。
　程龍剛說：“過去，食鹽的生産企業(yè)隻擁有生産權(quán)，而沒有食鹽的銷售權(quán)。但是，這次的改革打破了這個慣例，食鹽生産企業(yè)可以銷售食鹽。而且，本次改革給了食鹽生産企業(yè)更廣闊的空間，允許企業(yè)跨區(qū)域銷售，這就徹底地顛覆了過去的專商引岸制度。總的來說，本次鹽業(yè)改革可總結(jié)為‘完善食鹽專營，激活市場活力’。”
　但是，這并不代表食鹽生産和銷售的準(zhǔn)入門檻完全放開。《方案》明確，不再核準(zhǔn)新增食鹽定點生産企業(yè)，確保企業(yè)數(shù)量隻減不增。同時，以現(xiàn)有食鹽定點生産企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)為基數(shù)，不再核準(zhǔn)新增食鹽批發(fā)企業(yè)。因此，任何未取得食鹽定點生産許可證、食鹽批發(fā)許可證的單位、個人，從事食鹽生産、批發(fā)業(yè)務(wù)的均屬于無證違法經(jīng)營。
　為何強調(diào)“隻減不增”?王強表示，主要考慮還是“穩(wěn)定”。如果當(dāng)下完全放開市場，大量企業(yè)湧入，監(jiān)管還無法立馬跟上。“食鹽的民生敏感度高，先讓食鹽生産、批發(fā)企業(yè)內(nèi)部來競爭，更有利于平穩(wěn)過渡。”王強說。
　截止至1月3日，發(fā)改委、工信部已批複北京等31省(自治區(qū)、直轄市)鹽業(yè)體制改革實施方案。發(fā)改委披露的函件顯示，兩部委要求“鹽業(yè)主管機構(gòu)或食鹽安全監(jiān)管機構(gòu)的行政職能與鹽業(yè)公司未分離的，2017年6月30日前要編制完成省級鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案，2017年12月31日前要實現(xiàn)分離”。
　保持現(xiàn)有經(jīng)營秩序穩(wěn)定過渡
　《小康》記者從國家發(fā)展改革委工作人員王鵬處獲悉，為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》精神，進(jìn)一步加強食鹽管理，工業(yè)和信息化部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳于2016年12月19日發(fā)布了《關(guān)于加強改革過渡期間食鹽專營管理有關(guān)工作的通知》(以下簡稱《通知》)。
　在2017年1月1日至2018年12月31日的改革過渡期內(nèi)，《通知》從新型食鹽供給側(cè)改革專營分銷渠道的新模式、嚴(yán)格規(guī)範(fàn)食鹽專營産銷許可證書、明晰跨區(qū)域批發(fā)的食鹽儲備責(zé)任、支持産銷企業(yè)網(wǎng)上銷售食鹽作出四條明確的政策規(guī)定，并對食鹽定點生産企業(yè)進(jìn)入市場銷售給予了提前備貨的運輸許可支持。
　從關(guān)于食鹽企業(yè)銷售管理的措施中可見，凡是鹽業(yè)公司在2016年5月5日以前委托的渠道及以後續(xù)簽協(xié)議的屬于現(xiàn)有渠道。
　鹽業(yè)專家認(rèn)為，這充分體現(xiàn)了老人老政策、新人新規(guī)矩的過渡期間用傳統(tǒng)辦法解決曆史遺留問題的務(wù)實措施，包括原有“受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店”和推進(jìn)食鹽流通現(xiàn)代化“目標(biāo)食鹽供應(yīng)鍊”發(fā)展的轉(zhuǎn)配點、轉(zhuǎn)代批點，保持現(xiàn)有食鹽經(jīng)營秩序穩(wěn)定過渡的特殊措施。
　另外，對于支持産銷企業(yè)網(wǎng)上銷售食鹽方面，“食鹽電子商務(wù)”、“食鹽銷售”除B2B 直批外，一般意義上還要限制網(wǎng)上食鹽銷售的B2C零售。
　《通知》明確表示，食鹽批發(fā)企業(yè)可以開展食鹽電子商務(wù)，并參照《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》要求，將營業(yè)執(zhí)照及其他資質(zhì)證書正本掃描件置于電子商務(wù)網(wǎng)站首頁的醒目位置并標(biāo)明銷售區(qū)域範(fàn)圍。但是，無食鹽批發(fā)許可資質(zhì)的企業(yè)和個人不得開展食鹽電子商務(wù)。
　改革後食鹽品質(zhì)將大提高
　那麼，鹽業(yè)改革之後，對食鹽相關(guān)企業(yè)以及普通消費者都將有哪些影響?王強認(rèn)為，鹽業(yè)專營企業(yè)首當(dāng)其沖的會受到影響，對政策保護(hù)依賴過重的企業(yè)無疑將是重磅一擊。行業(yè)會經(jīng)曆一輪洗牌，一些産銷一體、跨區(qū)域經(jīng)營、具有資源品牌技術(shù)優(yōu)勢的大企業(yè)會脫穎而出。
　“本次鹽業(yè)體制改革放開了食鹽價格、允許鹽業(yè)生産企業(yè)進(jìn)入流通銷售領(lǐng)域等措施，實際上是為原本的鹽業(yè)市場引入了競爭的機制，特別是對鹽業(yè)生産企業(yè)來講是一個利好消息。在這種情況下，鹽業(yè)生産企業(yè)在進(jìn)一步發(fā)展鹽業(yè)科技和降低食鹽成本方面將更加積極。并且，鹽業(yè)生産企業(yè)會將全力樹立自己的品牌。”程龍剛說。
　據(jù)了解，改革也將加速鹽企的兼并重組，最近中國鹽業(yè)總公司與天津市長蘆鹽業(yè)總公司、河北省鹽業(yè)專營集團公司就共同組建了跨區(qū)域、産銷合一的鹽業(yè)企業(yè)。但這當(dāng)中也有某些省份的鹽企欲與其他省份鹽企進(jìn)行整合時受到阻撓的。2016年7月13日，雲(yún)南能投與貴鹽集團、廣西壯族自治區(qū)鹽業(yè)公司初步達(dá)成資産重組意向。但由于貴州省政府不同意貴州鹽業(yè)(集團)有限責(zé)任公司與雲(yún)南能投的資産重組方案而擱淺。
　程龍剛認(rèn)為，衆(zhòng)多鹽業(yè)企業(yè)意識到未來發(fā)展必須擁有先進(jìn)的生産技術(shù)和良好的企業(yè)品牌。因此，企業(yè)與企業(yè)之間才抱團取暖，實行規(guī)模化、集約化的發(fā)展。這樣的做法對制鹽業(yè)來講是一個良好的發(fā)展趨向。以後，這些大的鹽業(yè)集團更能在市場洪流中經(jīng)受住考驗。
　而對于普通消費者來講，關(guān)注的問題則是：鹽價會不會漲?中國鹽業(yè)協(xié)會科技信息委員會主任高級經(jīng)濟師胡紅江向《小康》記者表示，放開食鹽價格後鹽價預(yù)計將保持基本穩(wěn)定。
　截止2015年，我國鹽生産能力超過1.1億噸，實際産量達(dá)到8876萬噸。其中，食鹽定點生産企業(yè)年産能約4800萬噸，食鹽年需求僅約1000萬噸，供過于求的市場格局是食鹽價格維持較低水平的客觀保證。
　胡紅江認(rèn)為，我國鹽資源儲量豐富，完全能夠保障持續(xù)生産的需要。以目前鹽的産能、産量和資源分布狀況，要保證占比僅為10%的食鹽供應(yīng)和價格穩(wěn)定，完全沒有問題。而且，經(jīng)過市場競爭，食鹽生産和流通費用大幅度降低，能夠保證食鹽價格穩(wěn)定。
　邊遠(yuǎn)貧困和邊疆民族地區(qū)的運輸成本較高，那麼當(dāng)?shù)厝盒\(zhòng)所購買的食鹽會不會因此缺少或價格更貴？胡紅江表示，省級衛(wèi)生計生部門負(fù)責(zé)劃定邊遠(yuǎn)貧困碘缺乏地區(qū)，在供應(yīng)碘鹽上繼續(xù)給予幫扶;各地可根據(jù)實際情況，靈活選擇政府補貼運銷費用或直接補貼貧困人口等方式，保證邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的邊疆民族地區(qū)人口能夠吃得上、吃得起合格碘鹽，并建立與社會救助標(biāo)準(zhǔn)、物價掛鈎的聯(lián)動機制，及時調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。
　“當(dāng)然，我們也必須看到，鹽業(yè)體制改革後，在普通食鹽保持低價的同時，面向細(xì)分市場的高端食鹽、特色品種鹽會出現(xiàn)不同階梯的較高售價。鹽價的分化有利于滿足不同層次消費需求，有利于企業(yè)提升科技創(chuàng)新能力，有利于打造世界一流品牌，有利于培育具有核心競爭力的鹽業(yè)企業(yè)。”胡紅江補充道。